但也有不同意见明确指出，大连的做法并不带有普遍性没有解决根本问题。

　　本文认为：客观地讲这一结果确实来之不易，较之某些省市出现的“对抗式恶性事件”而言，有不少值得借签之处。但是，这一结果离成功的终点还有很远很远的路要走。大连的经验值得学习，可是不应当将其作为模式。这是因为还有两个核心的问题没有处理好。一是，户外广告清理整顿与户外广告设施设置规划之间的关系问题；二是，清理整顿户外广告市场的时机与力度的把握是否准确的问题。下面结合目前不同城市户外广告清理整顿的有关事实，针对上述两个核心问题论述如下。

　　（一）户外广告清理整顿工作的原因与宗旨

　　“户外广告对城市经济有着不容忽视的影响力，正因为充分考虑了这一因素，大连市此次的请理整顿的宗旨是：从城市大环境出发，兼顾广告商的利益，依法办事。”“事实上，户外广告之所以存在过多、混乱、形象差等问题，与当初在缺少规划条件下的行政审批有很大关系，因此，清理整顿的具体实施过程中，本着尊重历史，实事求是的精神，认真听取行业意见，在最终的解决方案中充分地注意到行业利益和发展空间。”

　　很显然，存在着上述问题需要清理整顿的目的，除了谁也不愿意承认的完成“形象、面子”工程以外，其最为直接和较有说服力的依据是城市发展与城市规划的需要。这是对的，也是大势所趋，也非广告商能够阻挡的！

　　（二）城市发展规划与户外广告设施设置规划

　　城市要发展，必须要有科学的规划，任何一个城市都是这样。户外广告设施设置规划是城市规划的重要组成部分，应当按照既定的程序由法定的部门组织编制报同级人民政府批准后公布实施。户外广告设施设置规划的编制工作所体现的并非仅是政府及其职能部门的意志，所以地方法规或地方规章一般都会要求，在编制户外广告设施设置规划时应采取听证会的形式，征求行业协会、广告经营者、专家及社会公众的意见。为了保障规划的持续性与严肃性，法律还会明确规定，户外广告设施设置规划一经批准公布，不得随意更改；对于确实需要调整的，必须按照法律规定的制定程序进行调整。[1]

　　这些内容既是国务院《全面推进依法行政实施纲要》中关于合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一等要求的具体体现，也是政府依法行政的具体要求。

　　（三）清理整顿的政府行为也应当符合规划的要求

　　设置户外广告设施，应当符合户外广告设施设置规划，这是户外广告管理的基本要求，一般也会被政府用作清理整顿户外广告市场最为有力的依据之一。在清理整顿的过程中，只要是不符合规划的户外广告设施都可以依据该规定被拆除。这个道理是最有说服力的。但是如果我们冷静地分析一下就会发现，在决定拆除一批户外广告设施时，应当考虑以下几个方面：一是，已经依法形成了本地区的广告设施规划；二是，清理整顿的工作方案应当符合广告设施规划；三是，被决定全部拆除的“单立柱”是违反广告设施规划的，或者是违反其他法律规定的情形的。

　　很显然要审查的不仅是设置“单立柱”广告设施的行为是否违法，更重要的是政府决定实施拆除广告设施设置的清理整顿行动是否合法，应当说“依法行政实施纲要”对后者的要求更明确更强烈。

　　（四）设置规划何在以及是否保障了必要参与人的权利

　　前面已经论述了，户外广告设施设置规划必须按照法定的程序由法定的部门组织编制后公布实施。可是，在依法进行户外广告市场清理整顿的过程中，首先要问的有没有户外广告设施设置规划，这个规划是否符合城市规划的要求，是谁制定的，制定的机关是不是按照法定的程序进行的，是否依法被法定的机关批准后公布的。更为重要也是最为核心的问题是，这个被作为决定着某些户外广告公司存亡命运的户外广告设施设置规划是否是依据法律的规定的形式征求了行业协会，广告经营者的意见。从程序公正的要求上看，是不是采取了听证会的形式，保障了必要的参与人的权利。如果没有做到这些，甚至这个“要命”的户外广告设施设置规划根本就没有，或者还在制定当中，或者社会公众特别是户外广告公司根本就无法从公开的渠道知道，那么我们就有充分的理由给这个依法清理整顿的政府行为中的“依法”二字加上引号。这些户外广告公司可真的是“死”的冤枉啦！

　　“事实上，户外广告之所以存在过多、混乱、形象差等问题，与当初在缺少规划条件下的行政审批有很大关系”，这个问题曾被作为强令拆除的一个理由来描述的。对于已经超过审批期限的户外广告设施设置来讲似乎还有些道理，如果被“一刀切全部拆除”的设施设置中，还有没有到期的，其依据何在？经过审批依法设置的户外广告设施和发布的户外广告，因公共利益需要可以拆除，但是对设置者和发布者的财产造成损失的，应依法给予补偿。如果是因行政机关的违法审批，致使户外广告设施或户外广告被拆除，并造成经济损失的，行政机关应当依法赔偿。在这里“补偿”与“赔偿”虽然是一字之差，但是却有着很大的区别，必须区别对待！

　　（五）是谁不讲道理要研究分析问题出在什么地方

　　如果本文的上述假定成立，根本就没有户外广告设施设置规划，或者在制定这个规划的过程中没有保障户外广告公司的权利，而这个所谓的清理整顿工作，就会很自然地给那些被责令限期拆除“单立柱”设施的公司一种感觉——政府不讲道理！

　　而事实并非完全如此，本文认为应当充分考虑政府的难处，之所以出现“过多、混乱和形象差”的问题，与“当初在缺少规划条件下的行政审批有很大的关系”，这是一个客观的事实，我们必须正视！

　　摆在政府面前的问题是两方面的：一是确实存在的上述问题要解决有些户外广告设施必须要拆除，但是很有可能是因“拆与留难于平衡”致使决定“对广告牌一刀切全拆的原因”。很显然，客观存在的问题比较复杂，但是却采取了相对简单的处理办法。我们可以试想这样一个问题：按照清理整顿的规定，在某个地方某个“单立柱”被强制拆除，如果在后来进行的户外广告设施设置规划中，又允许在该地方设置类似的户外广告设施，那么会给该广告公司和社会公众什么感觉？

　　如果仔细想起来，这种感觉是很可怕的感觉，政府究竟想做什么？！

　　将问题分析到这儿，我们也就不难发现，户外广告的清理整顿与户外广告设施设置规划存在着哪个在先，哪个在后的问题。如果户外广告设施设置规划按照上述法定程序进行编制，以听证会的形式广泛地征求行业协会、广告经营者的意见，充分地保障户外广告公司等必要参与人合法权利以后，针对违反该规划非法设置“单立柱”等户外广告设施的行为采取必要的强制拆除措施，以保障城市建设和城市发展的顺利进展，难道还会产生如此严重的社会问题吗？管理者与经营者的矛盾还会如此的尖锐吗？

　　（六）关于清理整顿与设置规划关系分析的结论

　　对户外广告市场的清理整顿的目的是什么，与城市规划当中户外广告设施设置规划之间的关系是什么，哪一个工作应当做在前面，哪一个工作应当是其他工作的前提基础，如果将必要的先后顺序颠倒了会产生什么样的后果等等这些问题，是摆在面前必须要回答的。本文相信如果真正地对上述问题做了深入地论证，并充分地听取社会各界尤其是行业专家和法律专家的意见后，应当可以有效地避免很多矛盾的发生。这样的工作才是真正地依法行政，这样的工作才能真正地保障持续有效地发展。

　　先清理整顿再进行规划，这种做法在我国屡见不鲜，全国各地在不同的历史时期多有发生。但是历史发展到今天，时代和人民对我们的政府要求，特别是对依法行政构建和谐社会的要求有了很大程度的提高。我们应当清楚地认识到，先清理整顿全部拆除后再进行户外广告设施设置的规划，并不是解决户外广告目前“过多、混乱、形象差”的唯一手段。既然已经意识到客观存在的问题比较复杂，就不应当简单地采取“一刀切全拆除”的办法来处理。虽然经各方努力基本避免了“一刀切”的结果，该方案论证的不足所带来的社会问题却值得思考。

　　所以，我认为户外广告设施设置规划工作要按照法定的程序走在前面，然后再依据规划的规定对目前的户外广告市场进行清理整顿，这个顺序不能颠倒！道理很简单，清理整顿工作是对户外广告设施设置规划的实施与落实。老百姓最怕的是政府做劳民伤财的事情，老百姓最担心的是政府说的、做的事明天或者后天就改了不算数了！这个顺序颠倒了，很有可能延续或者加深给社会公众一种“政府做事劳民伤财，政府做事不讲道理”的感觉。这个时候政府也觉得“冤枉”啦！

　　（七）户外广告市场的清理整顿工作力度与时机一样重要

　　户外广告市场的清理整顿工作，“始于世纪之交，绵延向纵深发展”，只是“2005年在不少城市达到了一个高潮！”所以，有媒体称：强令拆除成了这一阶段的“主旋律”，近乎于一场“群众运动”，“其动作之大，态度之强硬由此引发经营者和管理者之间的矛盾之尖锐，是改革开放以来户外广告行业所不曾经历过的”。

　　很显然，这项清理整顿工作并非始于今日，也不会于今日结束，有一个持续性的问题。但是本文需要提醒政府部门注意的一个问题是，2005年采取如此强硬措施加大该项工作力度，其时机的把握是否准确。

　　目前的做法产生了一个直接的后果，是让政府在本地区实施具有相对普遍约束力的行为后，使得政府行为正面与具体的某些（个）户外广告公司发生了“冲突”。当然，从历史发展的角度来看，这个“冲突”在所难免，是早与晚的问题。但是，我们是否应当考虑一下，如果这个“高潮”产生于2005年底以后的一年或者两年，情况是否会发生变化！政府的作用，可以通过行政行为得到发挥，一般认为这种方式较为直接、有效。但是不要忘记依靠市场经济竞争法则也可以产生清理整顿户外广告市场的效果。对外资全面放开广告市场后，国际资本必将进入户外广告市场。各种性质资本的参与，它们会按照市场的法则和相关的财务与市场准则考察是否进行收购、兼并，或者购买户外广告媒体。适者生存道理大家都懂。设施设置审批已经到期的，因为公众利益等原因延期申请可能不被审批的，按照户外广告设施设置规划有可能会被拆除的等等各种原因，都会在新一轮的竞争与发展中产生实质性的影响。应当让市场首先形成清理整顿的作用，政府利用这个时机做好充分地准备编制户外广告设施设置规划，并制定一系列的规则，择时逐步加大清理整顿的力度。所以，力度与时机一样重要！

　　所以就此论点的讨论，本文认为，我们要多考虑这样几个问题：

　　现在做好还是明天做好，现在做或者明天做对谁好对谁不好谁是真正的受益者，现在做的成本大还是明天做的成本大，现在做的效益大还是明天做的效益大。这些问题回答了，方案也就有了，解决问题的办法也就找到了！